Condotte violente o moleste di terzi: la nuova lett. z-bis) dell'art. 15 alla prova del rischio esterno

Premessa: la genesi del caso

L'esperienza che qui riferisco non nasce da un adempimento programmato, ma da una conversazione. Nel corso di un'attività di formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro, il titolare di un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande — datore di lavoro e, insieme, responsabile del servizio di prevenzione e protezione della propria impresa ai sensi dell'art. 34 del D.Lgs. n. 81/2008 — ha descritto una condizione di lavoro che non trovava alcuna rappresentazione nel documento di valutazione dei rischi della sua azienda.

L'esercizio si affaccia su uno spazio pubblico del centro storico di una città italiana ad alta vocazione turistica, e dispone di un'area esterna di somministrazione in concessione di suolo pubblico. Nelle ore serali e notturne quello spazio è oggetto di un fenomeno di stazionamento continuativo. I lavoratori addetti al servizio ai tavoli riferiscono, con una regolarità che il titolare descrive come quotidiana, atti di interferenza di varia natura: molestie verbali, avvicinamenti insistenti e reiterate richieste di denaro, occupazione fisica degli spazi in cui si svolge la prestazione lavorativa, condotte aggressive nei confronti della clientela, attività di spaccio di sostanze stupefacenti condotta a ridosso dei tavoli, episodi riconducibili a soggetti in stato di alterazione da abuso alcolico. Il personale ha progressivamente maturato una condizione di apprensione che incide sulla prestazione e, in almeno un caso, ha determinato la richiesta di non essere più adibito al servizio esterno nella fascia serale.

Il documento di valutazione dei rischi dell'azienda non conteneva, di tutto questo, alcuna traccia. Non per negligenza del titolare. Piuttosto, per due ragioni convergenti: fino a pochi mesi or sono nel Testo unico mancava una disposizione che nominasse espressamente quel rischio; e la prassi professionale ha lungamente considerato ciò che accade oltre la soglia dell'azienda come una questione di ordine pubblico, estranea per definizione alla materia della sicurezza sul lavoro. È una convinzione diffusa e, come si tenterà di dimostrare, soltanto in parte esatta.

Da quella conversazione è nata la valutazione del rischio che accompagna il presente scritto. Ho ritenuto che il caso meritasse di essere portato all'attenzione dei lettori per una ragione precisa: esso mette a fuoco, con la nitidezza che solo la pratica sa produrre, il punto di maggiore fragilità della nuova lettera z-bis) dell'art. 15. Vale a dire l'ipotesi — tutt'altro che marginale — in cui il rischio da condotte violente o moleste origina fuori dal perimetro del luogo di lavoro, mentre i suoi effetti si producono per intero dentro di esso.

La novità normativa: la lett. z-bis) dell'art. 15

L'art. 5, comma 1, lettera c), del D.L. 31 ottobre 2025, n. 159, convertito con modificazioni dalla legge 29 dicembre 2025, n. 198, ha aggiunto all'art. 15, comma 1, del D.Lgs. n. 81/2008, dopo la lettera z), la seguente disposizione⁽¹⁾:

«z-bis) la programmazione di misure di prevenzione di condotte violente o moleste nei confronti dei lavoratori, come definiti all'articolo 2, comma 1, lettera a), nei luoghi di lavoro di cui all'articolo 62.»

La collocazione sistematica della norma non è neutra, ed è anzi il primo dato da cui muovere. L'art. 15 reca la rubrica «Misure generali di tutela» ed enuncia i princìpi che informano l'intero impianto prevenzionistico del Testo unico. Ciò che vi è iscritto non costituisce facoltà, ma obbligo; e obbligo che, ai sensi dell'art. 28, comma 2, lettere b) e c), deve trovare traduzione operativa nel documento di valutazione dei rischi. Poiché non si programmano misure di prevenzione di un rischio che non sia stato prima misurato, la lett. z-bis) presuppone necessariamente, a monte, una valutazione: valutazione che ricade nell'obbligo non delegabile di cui all'art. 17, comma 1, lettera a)⁽²⁾.

Va peraltro osservato che la disposizione, sul piano dei princìpi, innova meno di quanto la sua novità formale lasci supporre. L'art. 28, comma 1, impone da sempre la valutazione di «tutti i rischi per la sicurezza e la salute dei lavoratori», con formula volutamente onnicomprensiva; e l'art. 2087 c.c. fonda l'obbligo datoriale di adottare anche le misure cosiddette innominate, non tipizzate dalla legge. La lett. z-bis) non crea dunque un obbligo prima inesistente: lo rende esplicito, lo sottrae all'argomentazione e lo colloca fra le misure generali di tutela. Il suo effetto pratico principale è di ordine probatorio, e opera a sfavore del datore di lavoro che continui a tacere del fenomeno nel proprio DVR.

Il rinvio all'art. 62: il perimetro dell'obbligo

Il legislatore avrebbe potuto riferirsi ai luoghi di lavoro senza ulteriori specificazioni. Ha scelto invece di rinviare espressamente all'art. 62, e la scelta è tecnicamente decisiva.

L'art. 62, comma 1, definisce luoghi di lavoro «i luoghi destinati a ospitare posti di lavoro, ubicati all'interno dell'azienda o dell'unità produttiva, nonché ogni altro luogo di pertinenza dell'azienda o dell'unità produttiva accessibile al lavoratore nell'ambito del proprio lavoro». Il comma 2 esclude poi dall'ambito di applicazione del Titolo II i mezzi di trasporto, i cantieri temporanei o mobili, le industrie estrattive, i pescherecci e i campi, boschi e altri terreni facenti parte di un'azienda agricola o forestale⁽³⁾.

Se ne ricavano due conseguenze, di segno opposto e di pari rilievo.

La prima è che il perimetro dell'obbligo è più ampio dei muri dell'azienda. La nozione di «pertinenza accessibile al lavoratore nell'ambito del proprio lavoro» vi attrae le aree esterne di somministrazione in concessione di suolo pubblico, nelle quali il personale opera quotidianamente: il fatto che il suolo sia demaniale non le sottrae alla disponibilità funzionale dell'impresa, che vi esercita l'attività e vi dirige i propri lavoratori. Rientrano nel perimetro, seppure con obbligo attenuato e circoscritto, anche le soglie e le immediate adiacenze degli accessi, in quanto aree di transito funzionali all'ingresso e all'esodo.

La seconda conseguenza è che il perimetro, per quanto ampio, ha un confine. La sede stradale, la piazza, l'area pubblica non pertinenziale non sono luogo di lavoro ai sensi dell'art. 62, e su di esse il datore di lavoro non esercita alcuna signoria: né giuridica, né materiale. Il rinvio operato dalla lett. z-bis) va letto, su questo punto, come una consapevole misura di ragionevolezza del legislatore, che non ha inteso addossare al datore di lavoro la responsabilità di ciò che accade nello spazio pubblico.

Il paradosso del rischio esterno

Qui si annida la difficoltà che il caso in esame porta allo scoperto. Il rischio da condotte violente o moleste di terzi, nella grande maggioranza delle ipotesi concrete, ha origine esattamente là dove l'obbligo datoriale si arresta, e produce i propri effetti esattamente là dove esso è pieno. La causa sta sulla piazza; il danno si consuma sul lavoratore che serve ai tavoli del dehors.

Il datore di lavoro si trova così stretto fra due doveri che, se mal intesi, appaiono inconciliabili. Da un lato non può ignorare un rischio che incide sui propri lavoratori all'interno del proprio luogo di lavoro: la lett. z-bis) glielo impedisce, e già prima glielo impediva l'art. 2087 c.c. Dall'altro non può eliminarne la causa, perché rimuovere lo spaccio di sostanze stupefacenti da una pubblica via non è, per fortuna dell'ordinamento, competenza di un ristoratore.

L'inconciliabilità, tuttavia, è soltanto apparente, e si scioglie distinguendo con rigore fra l'obbligo di valutare e l'obbligo di rimuovere. Il primo ha per oggetto il rischio in quanto incide sul lavoratore, e non conosce eccezioni fondate sulla collocazione topografica della sua causa. Il secondo ha per oggetto la causa, ed è circoscritto a ciò su cui il datore di lavoro dispone di un potere effettivo. Confondere i due piani conduce a due errori speculari e parimenti gravi: ritenere che il datore di lavoro debba farsi carico dell'ordine pubblico, oppure ritenere che, non potendo farsene carico, egli sia dispensato dal valutare. Il DVR è precisamente il luogo in cui questa distinzione va resa esplicita.

Prevedibilità e ricorrenza: il crinale della colpa

Il criterio che consente di orientarsi è offerto dalla giurisprudenza di legittimità in materia di rischi di origine criminosa, elaborata con riferimento al rischio rapina e integralmente trasferibile alla fattispecie qui in esame.

La Corte di cassazione ha affermato che l'obbligo di sicurezza gravante sul datore di lavoro ai sensi dell'art. 2087 c.c. si estende alle misure cosiddette innominate, ossia a quei comportamenti che, pur non imposti da una specifica previsione di legge, sono suggeriti dalle conoscenze sperimentali e tecniche e dagli standard di sicurezza normalmente osservati; e che il contenuto di tale obbligo, non teorizzabile a priori, va identificato ex ante con riguardo alla concreta unità produttiva, al tipo di attività svolta e ai rischi a essa naturalmente connessi. Ne discende la responsabilità del datore di lavoro che, a fronte di episodi criminosi ripetuti e segnalati, non abbia adottato misure idonee a prevenirne le conseguenze dannose⁽⁴⁾.

Il principio è però bilanciato da un limite altrettanto fermo: l'obbligo di sicurezza dell'art. 2087 c.c. non configura una responsabilità oggettiva. Occorre pur sempre accertare un elemento soggettivo almeno colposo, consistente nel difetto di diligenza nella predisposizione di misure idonee a prevenire ragioni di danno; e non può pretendersi dal datore di lavoro l'adozione di cautele contro eventi assolutamente imprevedibili⁽⁵⁾.

Fra i due princìpi corre un crinale sottile, ed è la ricorrenza del fenomeno a segnarlo. Un evento isolato e improvviso può ben dirsi imprevedibile. Ma un fenomeno che si ripete ogni sera, nel medesimo luogo e nelle medesime fasce orarie, cessa di essere un imprevisto e diviene una caratteristica ambientale stabile del posto di lavoro. Da quel momento la sua prevedibilità è in re ipsa, e con essa l'obbligo di valutarlo.

Il corollario merita di essere enunciato con franchezza, perché è quello che dovrebbe indurre ogni consulente a intervenire senza attendere: la medesima ricorrenza che fonda l'obbligo di valutazione rende, ex post, indifendibile l'inerzia. Un DVR silente su un fenomeno che il personale segnala quotidianamente non protegge il datore di lavoro; ne documenta la colpa.

La metodologia adottata

La valutazione è stata condotta secondo il modello matriciale di uso corrente, che esprime l'entità del rischio come prodotto della probabilità di accadimento per la magnitudo del danno atteso (R = P × D), con scale a quattro livelli e attribuzione degli indici sulla base dell'osservazione diretta del datore di lavoro e delle segnalazioni raccolte presso i lavoratori.

Due precisazioni di metodo, che nel caso di specie hanno rilievo tutt'altro che formale.

La prima riguarda la fonte dei dati. In assenza di registrazioni oggettive — denunce, referti, registri infortuni — la base conoscitiva è costituita dalle segnalazioni del personale. Ciò non ne indebolisce il valore: l'art. 28 impone di valutare i rischi, non di attenderne la verbalizzazione. La consultazione dei lavoratori e del loro rappresentante è, del resto, elemento strutturale del procedimento di valutazione, e costituisce nel caso di specie la via maestra per acquisire la conoscenza del fenomeno.

La seconda riguarda il lessico. Si è scelto di designare i fattori di pericolo mediante riferimento alla condotta e mai alla persona che la pone in essere: si è dunque scritto «condotte riconducibili a soggetti in stato di alterazione da abuso alcolico» e non l'aggettivo che il linguaggio corrente vi sostituirebbe. Non si tratta di cautela lessicale fine a se stessa. Un documento di valutazione dei rischi che qualificasse come fattore di pericolo una categoria di persone, anziché un comportamento, sarebbe giuridicamente vulnerabile e moralmente inaccettabile; e perderebbe ogni efficacia nel momento in cui fosse prodotto a sostegno di un'istanza rivolta all'Autorità.

Gli esiti della valutazione

L'analisi ha isolato quattro fattori di pericolo, con gli esiti riepilogati nella tabella seguente.

Il dato che merita commento è l'ultimo. La presenza di persone senza fissa dimora è stata valutata come fattore a rischio molto basso e, soprattutto, è stata espressamente qualificata nel documento come situazione di fragilità sociale e non come fattore criminogeno. La distinzione non è di stile. Essa preserva il documento — e l'istanza che su di esso si fonda — da qualunque sospetto di intento discriminatorio, e consente di rivolgere all'Amministrazione comunale una richiesta di presa in carico da parte dei servizi sociali, anziché una richiesta di allontanamento. Al datore di lavoro che valuta questo rischio va detto con chiarezza che l'obiettivo della valutazione è la tutela dei suoi lavoratori, non la rimozione dallo spazio urbano delle persone che gli riescono sgradite.

Le misure esigibili all'interno del perimetro

Definito il perimetro, il programma delle misure di cui all'art. 28, comma 2, lettera c), si compone con relativa linearità. Rientrano nella piena disponibilità del datore di lavoro, e sono state programmate nel documento, misure di natura organizzativa (divieto di presidio isolato del dehors nelle fasce serali; presenza minima di due addetti; regolazione degli orari di chiusura dell'area esterna), procedurale (procedura di disingaggio e di allertamento; divieto di intervento diretto sul terzo; modalità di chiamata del Numero unico di emergenza; registro interno degli eventi, anche di quelli privi di conseguenze), tecnica (illuminazione delle aree di transito; delimitazione fisica del dehors; dispositivi di allarme; videosorveglianza nel rispetto della disciplina di settore) e formativa.

Su quest'ultimo profilo la legge n. 198/2025 offre, nel medesimo corpo normativo, un dato di immediato interesse per il comparto. L'art. 1-bis del D.L. n. 159/2025, introdotto in sede di conversione, stabilisce che negli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande di cui all'art. 5 della legge 25 agosto 1991, n. 287, e nelle imprese turistico-ricettive la formazione e l'eventuale addestramento specifico di cui all'art. 37, comma 4, lettera a), del D.Lgs. n. 81/2008 si concludono entro trenta giorni dalla costituzione del rapporto di lavoro⁽⁶⁾. Il combinato disposto delle due disposizioni produce un effetto degno di nota: nel comparto della somministrazione, che è fra i più esposti al rischio di condotte violente o moleste di terzi e insieme fra quelli a più elevato turnover, il datore di lavoro ha oggi un termine perentorio entro cui addestrare il neoassunto anche alla gestione di quel rischio.

Va segnalato, per completezza, che tutte queste misure incidono sulla probabilità che la condotta del terzo si traduca in un danno per il lavoratore, e sulla magnitudo di tale danno. Nessuna di esse incide sulla condotta del terzo. È una constatazione ovvia, e tuttavia va scritta nel DVR, perché è da essa che discende tutto ciò che segue.

Il rischio residuo e l'istanza all'Autorità

Esaurite le misure esigibili, permane un rischio residuo la cui causa resta intatta sull'area pubblica. È il passaggio in cui la valutazione, se si arrestasse, risulterebbe monca: essa avrebbe dato conto del rischio e delle misure, ma lascerebbe il datore di lavoro nella posizione di chi conosce un pericolo e non fa tutto ciò che è in suo potere per rimuoverlo.

Ciò che resta in suo potere, quando il potere materiale è esaurito, è l'iniziativa formale nei confronti di chi quel potere lo detiene. Il datore di lavoro ha dunque promosso istanza scritta all'Autorità provinciale di pubblica sicurezza e all'Amministrazione comunale, richiamando gli strumenti che l'ordinamento pone a disposizione dell'una e dell'altra: i poteri di direzione e coordinamento tecnico-operativo dei servizi di ordine e sicurezza pubblica e la sede del comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica⁽⁷⁾; gli strumenti di prevenzione della sicurezza urbana, dall'ordine di allontanamento al divieto di accesso alle aree prossime ai pubblici esercizi, fino ai patti per la sicurezza urbana⁽⁸⁾; il potere di ordinanza del Sindaco⁽⁹⁾. All'istanza si applica, quanto all'obbligo di riscontro, l'art. 2 della legge n. 241/1990⁽¹⁰⁾.

Questa iniziativa non è un adempimento accessorio, né un atto di cortesia istituzionale. È la misura di prevenzione che residua al datore di lavoro una volta che ogni altra sia stata adottata, ed è la sola idonea a incidere sulla causa del pericolo. Come tale essa va programmata nel DVR ai sensi dell'art. 28, comma 2, lettera c), la nota di trasmissione va conservata in allegato, e il riscontro dell'Autorità — o il suo silenzio — va registrato in sede di riesame.

Ne discende un effetto giuridico che merita di essere esplicitato. Il DVR così redatto documenta che il datore di lavoro ha valutato il rischio, ha adottato ogni misura esigibile nel proprio perimetro e ha formalmente sollecitato l'intervento di chi soltanto può rimuovere la causa del pericolo. Il rischio residuo che permane a valle di questa sequenza non è ascrivibile a difetto di diligenza, e non integra dunque quell'elemento soggettivo almeno colposo che la Cassazione richiede per fondare la responsabilità ex art. 2087 c.c. Il documento, da atto ricognitivo, diviene prova della diligenza osservata.

Osservazioni conclusive

La lett. z-bis) dell'art. 15 è stata accolta, nel dibattito che ne è seguito, come l'estensione dell'obbligo datoriale a una nuova classe di rischi. La lettura è esatta, ma parziale, e il rinvio all'art. 62 ne rivela il senso complementare: la disposizione non estende il dominio del datore di lavoro oltre i confini del luogo di lavoro; gli impone, semmai, di dichiarare dove quel dominio finisce, e di farlo per iscritto.

Per il datore di lavoro che opera in un contesto urbano degradato questo è, a ben vedere, un vantaggio e non un aggravio. Il documento di valutazione dei rischi diviene la sede in cui egli dimostra di aver fatto tutto ciò che poteva, e insieme lo strumento con cui chiama l'Amministrazione alle proprie responsabilità. Al consulente spetta il compito, non sempre agevole, di tenere fermi entrambi i termini: di non trasformare il DVR in un atto di accusa verso l'Autorità, e di non lasciare che diventi la confessione di un'inerzia.

Resta sullo sfondo una questione che la nuova disposizione non affronta e che la pratica porrà con insistenza. Nei contesti in cui il fenomeno è diffuso, la valutazione condotta dal singolo esercente è per definizione parziale, e l'istanza da lui promossa ha la forza di una voce sola. L'esperienza qui riferita suggerisce una via: la valutazione resta atto aziendale, individuale e non associabile, perché tale la vuole l'art. 17; ma l'istanza all'Autorità può essere assunta in forma collettiva dagli esercenti di una medesima area, i quali dispongono, ciascuno, del proprio DVR a fondamento documentale della richiesta. È una prospettiva che merita approfondimento, e sulla quale mi riservo di tornare.